Dez liminares e uma sentença em ações do MPF mantêm a Instrução Normativa 09 suspensa ou anulada em seis estados

Por Tiago Miotto/CIMI

Sucessivas decisões judiciais vêm enfraquecendo a Instrução Normativa (IN) 09/2020, da Fundação Nacional do Índio (Funai), que libera a certificação de propriedades privadas sobre terras indígenas não homologadas. Atualmente, dez decisões liminares suspendendo e uma sentença judicial anulando a IN 09 estão vigentes em seis estados do país, a partir de uma série de ações movidas pelo Ministério Público Federal (MPF).

O órgão aponta que a medida da Funai incentiva a grilagem de terras e os conflitos fundiários, colocando em risco os povos indígenas e contrariando seus direitos constitucionais. Por isso, desde maio, pelo menos 25 ações contra a IN 09 já foram movidas pelo MPF em 13 estados.

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Com base nelas, a normativa está suspensa, hoje, nos estados do AcreAmazonasMato GrossoRoraima, e também nas comarcas de São Vicente, em São Paulo, e de AltamiraCastanhalMarabáRedenção e Itaituba, no Pará.

Na região de Santarém, também no Pará, o MPF obteve uma sentença – e não uma decisão temporária, como no caso das liminares – da Justiça Federal anulando a IN 09. A anulação afeta os municípios sob a jurisdição da Subseção Judiciária de Santarém.

Outras duas decisões liminares em ações do MPF chegaram a suspender os efeitos da normativa nos estados de Santa Catarina e Ceará, mas foram suspensas após recurso da Funai. Houve, ainda, dois pedidos do MPF que foram negados, em Mato Grosso do Sul e no Paraná. Todas as decisões ainda são passíveis de recurso.

“As decisões na justiça federal e também no TRF-1 representam um grande alento, por revelar uma postura do judiciário aberta à tese da tradicionalidade dos direitos territoriais indígenas”

Ação coletiva

Publicada no dia 22 de abril, a IN 09 autoriza a certificação de propriedades privadas sobre terras indígenas ainda não homologadas – o que inclui tanto terras em estudo quanto terras já identificadas, declaradas ou com restrição de acesso devido à presença de indígenas isolados.

A medida implica na exclusão dessas terras indígenas do Sistema de Gestão Fundiária (Sigef), plataforma digital do Incra voltada à certificação de propriedades rurais. A IN 09 também prevê a emissão de Declarações de Reconhecimento de Limites de propriedades privadas pela Funai, igualmente ignorando a existência das terras indígenas ainda não homologadas.

Ainda em abril, antes de buscar reverter a medida do órgão indigenista no Judiciário, 49 procuradores e procuradoras de 23 estados recomendaram ao presidente da Funai, Marcelo Xavier, que revogasse a publicação da IN 09.

“Segundo classificou a imprensa, foi a maior atuação coletiva do MPF contra o governo Bolsonaro. Diante da negativa da Funai em acatar a recomendação, houve o ajuizamento de uma série de ações públicas”, explica Ricardo Pael Ardenghi, procurador da República em Cuiabá, Mato Grosso.

A primeira decisão contra a IN 09 foi obtida na Justiça Federal de Mato Grosso, em junho, e posteriormente confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1). A mais recente foi a sentença da Subseção Judiciária de Santarém, no final de outubro.

“Essa iniciativa do MPF representa uma grande vitória, ainda que parcial, porque esse projeto do governo federal de regularizar a grilagem sobre terras indígenas ganharia muito em força e ares de legitimidade com as certificações no Sicar [Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural] e no Sigef. As decisões na justiça federal e também no TRF-1 representam um grande alento, por revelar uma postura do judiciário aberta à tese da tradicionalidade dos direitos territoriais indígenas”, avalia Pael.

“O ato do Estado, de dizer que uma terra é indígena, é um ato de mero reconhecimento. E portanto, independentemente desse ato final de reconhecimento, do decreto homologatório do presidente, as terras indígenas precisam ser protegidas pelo Estado”

Foto: Guilherme Cavalli/Cimi

Estado não cria terras indígenas

Um dos principais pontos discutidos nas ações movidas pelo MPF é o caráter originário dos direitos territoriais indígenas, ou seja, a compreensão de que os territórios de ocupação tradicional são apenas reconhecidos por meio do processo demarcatório.

“Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF), as terras indígenas têm um caráter originário. Isso significa que o ato do Estado, de dizer que uma terra é indígena, é um ato de mero reconhecimento. Ele não cria a terra indígena, ele não constitui uma nova terra indígena, ele simplesmente declara aquilo que já existe. E portanto, independentemente desse ato final de reconhecimento, do decreto homologatório do presidente, as terras indígenas precisam ser protegidas pelo Estado”, explica Gustavo Kenner, Procurador da República em Santarém.

A IN 09 inverte essa ordem, destaca o procurador, ao estabelecer que somente as terras indígenas homologadas recebem proteção do Estado. “Só que isso não faz sentido, porque desrespeita a Constituição e desrespeita o STF”, analisa.

Essa questão foi também abordada na decisão da Justiça Federal de Santarém que anulou, naquela região, a Instrução Normativa 09.

A Funai alegou, no processo, que a Constituição Federal “somente conferiria proteção às terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas, qualificação não detida pelas áreas a ainda serem constituídas em favor de tais populações”. Assim, não seria possível “restringir a propriedade privada com base em presunção de lesão a direito originário indígena”.

Para o juiz Domingos da Conceição Filho, contudo, a posição da Funai contrasta com o que foi definido pelo STF no caso Raposa Serra do Sol.

“A terra não passa a ser indígena somente quando homologada a demarcação. Essa, na verdade, consubstancia tão somente o reconhecimento oficial de uma situação preexistente”, afirma o magistrado.

“Essa sentença restabelece a ordem das coisas, restabelece a ordem normativa e afirma com todas as letras: todas as terras indígenas do Brasil, independente da fase de demarcação, têm que ser protegidas e precisam estar nos cadastros dos órgãos de Estado para impedir que pessoas, que grileiros, queiram de alguma forma se aproveitar e usurpar esse patrimônio”, avalia Gustavo Kenner.

Para o desembargador Jirair Aram Meguerian, do TRF-1, a lentidão nas demarcações “não pode servir de pretexto para dificultar o acesso dos povos indígenas às terras a eles constitucionalmente asseguradas nem para legitimar eventuais títulos de propriedade”

Acampamento Terra Livre (ATL) 2018. Foto: Guilherme Cavalli/Cimi

Dupla omissão

Na recomendação feita à Funai ainda em abril, os procuradores e procuradoras do MPF destacam que a IN 09 acentuaria “a vulnerabilidade dos povos indígenas em territórios cujos processos de demarcação ainda não finalizaram, muitas vezes por omissão da própria Funai”.

“Uma vez que o Estado não cumpre o seu dever de demarcar, ele tem uma obrigação ainda maior de proteger e de garantir todos os direitos sociais dessa população [indígena]”, aponta o procurador Gustavo Kenner.

“E se o Estado prejudica ela novamente impedindo o acesso a recursos, impedindo a proteção contra invasores, na verdade o que o Estado está fazendo é prejudicar aquela população que já foi excessivamente prejudicada pela sua mora, pela sua omissão”, salienta o procurador.

Esse ponto foi ressaltado em decisões que suspenderam, localmente, os efeitos da Instrução Normativa.

Ao negar o recurso da Funai que tentou reverter a suspensão da IN 09 em Mato Grosso, por exemplo, o desembargador Jirair Aram Meguerian, do TRF-1, afirma que a lentidão nas demarcações “não pode servir de pretexto para dificultar o acesso dos povos indígenas às terras a eles constitucionalmente asseguradas nem para legitimar eventuais títulos de propriedade”.

O desembargador ressalta que esses títulos “não se sobrepõem aos direitos indígenas à terra e inclusive são considerados nulos de pleno direito caso tais áreas sejam homologadas por decreto presidencial”.

“A Funai, de forma pouco usual, adota uma retórica em prol dos não índios, o que causa certa estranheza em razão de seu dever de garantir o cumprimento da política indigenista” – juiz Domingos da Conceição Filho

O papel da Funai

A principal justificativa da Funai para a publicação da IN 09 é de que, nas palavras do presidente Marcelo Xavier, a normativa “traz segurança jurídica e contribui para pacificar os conflitos por território no campo”.

Na avaliação do MPF, entretanto, o efeito da IN 09 é justamente o oposto: ao permitir o reconhecimento de propriedades privadas sobre terras em processo de demarcação, a Funai gera insegurança jurídica para indígenas, para proprietários e até para eventuais compradores desses imóveis, que não são informados a respeito da sobreposição e da eventual nulidade dos títulos em questão.

Esta também é a interpretação que prevaleceu em decisões como a proferida pela Justiça Federal de Santarém. A sentença do juiz Domingos da Conceição Filho afirma que a Instrução Normativa pode “gerar situações de penosa insegurança jurídica para índios e não índios e ainda acarretar responsabilização da Administração por omissão”.

O magistrado aponta ainda que, no conteúdo da IN 09 e nas alegações feitas no processo, a Funai faz uma “clara opção pela defesa dos interesses de particulares em detrimento dos interesses indígenas”, o que classifica como uma “aparente inversão de valores e burla à missão institucional” do órgão.

“A Funai, de forma pouco usual, adota uma retórica em prol dos não índios, o que causa certa estranheza em razão de seu dever de garantir o cumprimento da política indigenista”, afirma ele na sentença.

Segundo o procurador Ricardo Pael, essa também não é uma interpretação isolada.

“Vários magistrados foram expressos em suas decisões ao colocar que a postura assumida pela Funai é uma postura contraditória com sua própria lei orgânica, porque representa uma tutela dos direitos privados em detrimento dos direitos indígenas, ao mesmo tempo que o argumento de defesa da segurança jurídica é um argumento falacioso, posto que cria mais insegurança jurídica ao ocultar do Sicar e do Sigef a existência de terras indígenas nos imóveis certificados”, avalia.

“O que se vê é que a Funai e o Incra estão cumprindo sim as decisões, incluindo as terras indígenas não demarcadas nos bancos de dados, porém o estrago já tinha sido feito. Muitos certificados foram emitidos a toque de caixa”

Foto: Guilherme Cavalli/Cimi

Estrago feito

Além de suspender os efeitos da IN 09 nas respectivas regiões ou estados, muitas decisões determinam que a Funai e o Incra reincluam as terras indígenas ainda não homologadas em sistemas como Sigef e o Sicar, responsável pela emissão do Cadastro Ambiental Rural – estabelecendo, inclusive, multa para os órgãos em caso de descumprimento.

Apesar disso, o procurador Ricardo Pael avalia que, mesmo nas regiões onde a IN 09 foi suspensa, muitas certificações de propriedades já foram emitidas sobre terras indígenas.

“O que se vê é que a Funai e o Incra estão cumprindo sim as decisões, incluindo as terras indígenas não demarcadas nos bancos de dados, porém o estrago já tinha sido feito. Muitos certificados foram emitidos a toque de caixa”, explica o procurador.

É o caso das Terras Indígenas (TIs) Barra Velha do Monte, Comexatibá e Tupinambá de Belmonte, na Bahia, sobre as quais 58 propriedades foram certificadas até o dia 10 de agosto. A maioria das certificações ocorreu nas semanas seguintes à publicação da Instrução Normativa.

“Foram emitidos mais certificados em maio e junho de 2020 do que durante todo o ano de 2019. Certificados que depois, com as sentenças e trânsito em julgado, teremos que buscar a anulação pontualmente, como já sinalizou o juiz aqui de Cuiabá”, relata Pael.

Segundo dados da Funai, há no Brasil 243 terras indígenas em estudo, delimitadas, declaradas ou interditadas devido à presença de isolados, mais 19 áreas encaminhadas como reservas indígenas. Todas estas terras são diretamente afetadas pela Instrução Normativa 09.

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